全球氣候變遷趨勢下因應巨災型洪災對策之研究(1/2)
近年來在全球氣候變遷效應影響下，巨災型洪災肆虐全球，台灣亦不能倖免於外，72水災與卡玫基颱風等殷鑑尚且不遠，八八風災重創南台灣之傷痛更非時間所能輕易沖淡。我國面臨如此重大之威脅，亦需擬定妥適之對策以為因應。關於巨災之定義，目前學界並未有確切之操作型定義，且亦難以依災損金額或災害規模予以量化，一般係將其認為發生機率極低，但災情將難以預期並令受災者損失慘重之災害，惟以水利工程學之觀點，洪災災情若至巨大而難以預期之境地，其規模必然已經超越保護標準，因此本計畫初步將巨災型洪災概念性地定義為超越保護標準之洪災，且具備以下特性：(1)大規模的毀壞性災害、難以人力合理避災；(2)可能造成人命損失；(3)發生機率雖小，仍不排除發生之可能；以及(4)發生後難僅依民間力量復舊，需仰賴政府補助長期攤平等。本計畫之主要目的係在探討當氣候變遷效應持續威脅，大規模淹水災情已難完全避免時，政府應備有之策略，以協助受災人民減輕洪災損失，並於災後取得經濟支持以使生活恢復常軌。
本計畫係結合經濟面、技術面與制度面之兩年期研究計畫，而著重之研究範疇係以與非工程防洪措施相關之對策為主，首先由制度面觀點，彙整其他先進國家現行策略，研擬適用於台灣之因應對策，接著再以技術面與經濟面之角度，探索研擬對策於本計畫選定流域颱洪事件(高屏溪流域莫拉克風災)對減輕洪災之成效，最後提出因應巨災型洪災所應進行之法制改造方針。
以制度面角度觀察，先進國家面臨巨災型洪災威脅時，所採取之制度化策略，多半出於以減少災害損失為目的之洪氾管理制度，與以提供災後經濟支持為目的之洪災保險制度。由於減少災害損失有助於洪災保險之永續經營，以上兩種制度設計上多有相互整合之情形；但根據相關經驗，此兩種制度於若干先進國家中並無法同時實現，因此，本計畫特別將此兩種制度分開，於第一年單獨探討以實現洪氾管理制度為中心所提出之因應對策及其於選定流域之應用成效，於第二年再行討論以實現洪災保險制度為中心而提出之因應對策。
由本年度回顧先進國家過去因應巨災型洪災威脅之洪氾管理制度變革可知，洪氾管理制度所憑藉之經濟誘因甚為重要，亦有關推動成敗，而先進國家洪氾管理制度實行經驗可給我國之啟示：
<!--[if !supportLists]-->1. <!--[endif]-->無洪災保險制度下之洪氾管理制度推動：由德國與日本經驗可知，純以法令義務遵守為主之規定仍有推行可能。我國目前雖無積極推動洪災保險作為，但加強洪氾管理仍有可為。
<!--[if !supportLists]-->2. <!--[endif]-->洪氾管理制度經濟誘因之調控與取代：巨災型洪災之降臨，常造成洪氾管理制度建立或改革之推動契機，因此無論是否推行洪災保險制度，我國推行洪氾管理制度時必須同時考慮推動之經濟誘因，以免失去人民支持。
<!--[if !supportLists]-->3. <!--[endif]-->歐盟統一洪氾管理實施方式與標準：歐盟水資源制度目前已統合於水架構法下。我國目前整體水資源法制之整合仍有進步空間，因此WFD架構下歐盟水資源相關法令之整合經驗，可作為我國未來水資源法制再造重要參考。
由以上先進國家之啟示，我國未來在提升洪氾管理制度方面應著重以下事項：
<!--[if !supportLists]-->1. <!--[endif]-->賦予洪氾管理制度適當法律地位。
<!--[if !supportLists]-->2. <!--[endif]-->劃設並揭露發生機率較低之洪水風險。
<!--[if !supportLists]-->3. <!--[endif]-->面臨巨災型洪災所產生之非工程防洪措施新思維。
<!--[if !supportLists]-->4. <!--[endif]-->接受巨災型洪災無法以一般災害管理方式通盤解決之事實。
<!--[if !supportLists]-->5. <!--[endif]-->巨災型洪災造成之經濟衝擊僅能試圖降低而難以消弭。
依本研究分析結果，以洪氾管理為中心所擬定之因應對策因具有縮小災害規模之效果，因此亦對災後復舊帶來間接之幫助，然相比於洪災保險制度之精神，以洪氾管理制度為中心之因應對策尚未完整涵蓋以下層面：(1)災後提供實質幫助需有財務方面支援基礎；(2)災後提供實質幫助之依據難以及時速成；以及(3)災後提供實質幫助之重點在於恢復人民原有生存依賴。
由上述討論可知，僅實施洪氾管理相關措施，而不考慮進一步引進財產保護之相關制度，倘若災情之慘重程度隨全球氣候變遷效應之加劇而迭創歷史新高，任何防禦措施在巨災型洪災之下，終將有捉襟見肘，相形見絀之一日。我國過去曾亟思由以硬式重型工程抵禦災害思想，轉變為「國土復育策略方案暨行動計畫」所推廣之軟式減災觀念；在本世紀全球氣候變遷趨勢下，似亦可進一步思索，除減災之外，更應為人民在氣候變遷所致巨大洪水災害終將難以脫免之際，預先建立保障賴以生存財產之相關制度，如洪災保險制度等，以安定人心，而此實為當今因應氣候變遷之重要課題。